Обращение Всероссийского библиотечного конгресса в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

19 мая 2009 г.

Обращение Всероссийского Библиотечного Конгресса (более 700 участников из 57 субъектов Российской Федерации) г. Вологда, 19 мая 2009 г. 

Уважаемые господа депутаты Государственной Думы! 

Российская библиотечная ассоциация, объединяющая специалистов-библиотекарей, работающих в 75 субъектах Российской Федерации, обращает Ваше внимание на то, что внедрение Федерального закона № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в практику работы библиотек практически привело к остановке нормального комплектования.

Система государственных закупок для комплектования библиотек имеет определенную специфику, которую трудно учесть в федеральном законе, устанавливающем единый порядок проведения закупок для государственных и муниципальных нужд. Законодателями также не учитывается специфика книги, как товара особого рода, особенности функционирования книжного рынка и библиотек, как специфического субъекта рынка.

Применение ФЗ № 94 не ведет к экономии государственных средств и не способствует эффективности их использования.

По данным ежегодного мониторинга Российской библиотечной ассоциации применение ФЗ № 94 приводит к снижению оперативности и качества комплектования фондов, появлению трудно восполнимых лакун, увеличению трудозатрат, появлению случайных и недобросовестных поставщиков, удорожанию стоимости процедуры закупки и другим проблемам (Прил.1).

Для контроля над расходованием бюджетных средств библиотеке достаточно иметь профиль комплектования, утвержденный учредителем библиотеки.

Имеющийся зарубежный опыт, не только разных стран, но и разных континентов: Европы, Америки, Австралии, показывает, что для начала обязательного применения конкурсных процедур установлен достаточно высокий порог, а необходимость их проведения определяется самими библиотеками в зависимости от их реальных потребностей. В соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями, он составляет 162 тыс. евро (т.е. более 7 млн. рублей). Ряд стран (Австралия, Великобритания и др.), получив отрицательный опыт в эффективности использования конкурсных закупок для текущего комплектования библиотек, отказались от требования обязательности их проведения.

С2006 года Российской библиотечной ассоциацией (год вступления в действие ФЗ № 94) применялись все виды активного воздействия на органы государственной и законодательной власти по выведению библиотек из конкурсных процедур: официальные обращения директоров федеральных и крупнейших региональных библиотек в профильные Министерства Правительства РФ и комитеты Государственной Думы ФСРФ, участие в парламентских слушаниях (2007, апрель), рабочих группах Общественного комитета содействия развитию библиотек. Параллельно были подготовлены методические материалы в помощь библиотекам, представлялись поправки для внесения изменений в ФЗ № 94 и другие нормативные документы в Министерство культуры и Министерство экономического развития и торговли РФ, Государственную Думу ФСРФ.

В результате в 2006–2007 гг. Российской библиотечной ассоциации удалось добиться принятия поправки к ст.55 п. 19 ФЗ № 94, упрощающей процедуру закупки у издателей и производителей, как у единственных источников.

Однако данная поправка не решает до конца всех существующих проблем и не позволяет вернуться к практике нормального комплектования библиотечных фондов.

В связи с этим Российской библиотечной ассоциацией сформулированы следующие предложения:

1. При утверждении Правительством РФ проекта «Номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд для целей определения одноименности товаров, работ, услуг» [Письмо Минэкономразвития России от 26 ноября2007 г. № 18311-АП/Д04 «О номенклатуре товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд»] добавить в группу товаров 22 класса «Печатная продукция и записанные носители информации» для идентификации книг и других изданий, как одноименного товара уточняющую фразу «одного тиража».

Данная поправка снимет существующие в настоящее время ограничения, установленные для закупки книг и других документов, как одноименных товаров (в настоящее время это разрешено один раз в квартал в пределах лимита, установленного Центральным Банком России до 100 тысяч рублей и методом запроса котировок до 500 тысяч рублей). Это, в сочетании с возможностью закупки у издателей и производителей, как у единственного источника (ст. 55, п. 19) позволит библиотекам вернуться к нормальному оперативному и качественному комплектованию библиотечных фондов.

2. В соответствии с директивой Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями и в соответствии с опытом развитых стран Европы и мира в использовании конкурсных процедур для текущего комплектовании библиотек, установить более высокий порог обязательного применения конкурсных процедур для текущего комплектования государственных и муниципальных библиотек в размере 162 тыс. евро (т.е. более 7 млн. рублей) и внести соответствующие поправки в действующее законодательство.

3. Министерству экономического развития совместно с Министерством культуры РФ и Российской библиотечной ассоциацией подготовить соответствующие разъяснения для субъектов РФ порядке применения конкурсных процедур в комплектовании библиотечных фондов для однозначной трактовки норм ФЗ № 94 на местах.

Предлагаемые меры, на наш взгляд, сгладят негативные последствия применения ФЗ № 94 и позволят библиотекам вернуться к нормальному комплектованию библиотечных фондов.

С уважением,

Президент

Российской библиотечной ассоциации В.Н. Зайцев

Приложение к обращению представлено ниже.

Приложение 1.

Практика применения Федерального Закона № 94-ФЗ

 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в текущем комплектовании библиотек:

Анализ ситуации

Система государственных закупок для комплектования библиотек обладает определенной спецификой, которую трудно учесть в федеральном законе, устанавливающем единый порядок проведения госзакупок для государственных и муниципальных нужд. Законодателями также не учитывается специфика книги, как товара особого рода, который не может рассматриваться как одноименный товар, особенности функционирования книжного рынка и библиотек, как специфического субъекта рынка.

С2006 года Российской библиотечной ассоциацией (год вступления в действие ФЗ № 94) применялись все виды активного воздействия на органы государственной и законодательной власти по выведению библиотек из конкурсных процедур: официальные обращения директоров федеральных и крупнейших региональных библиотек в профильные Министерства Правительства РФ и комитеты Государственной Думы ФСРФ, участие в парламентских слушаниях (2007, апрель), рабочих группах Общественного комитета содействия развитию библиотек. Параллельно были подготовлены методические материалы в помощь библиотекам, представлялись поправки для внесения изменений в ФЗ № 94 и другие нормативные документы в Министерство культуры и Министерство экономического развития и торговли РФ, Государственную Думу ФСРФ.

В результате в 2007 гг. Российской библиотечной ассоциации удалось добиться принятия поправки к ст. 55 п.19 ФЗ № 94, упрощающей процедуру закупки у издателей и производителей, как у единственных источников.

Однако данная поправка не решает до конца всех существующих проблем и не позволяет вернуться к практике нормального комплектования.

По данным ежегодного мониторинга применения конкурсных процедур, ежегодно проводимого РБА, в 2008 году респондентами отмечались: потеря оперативности комплектования (84%); ухудшение качества фондов библиотек (69%), удорожание книг для библиотек (33%). 64% респондентов отметили, что библиотеки, в рамках традиционной технологии, более эффективно и качественно комплектовали библиотечные фонды.

Несмотря на то, что 26,5% библиотек получили экономию бюджетных средств, которая в основном связана с проведением конкурсов на периодические издания, где перечень изданий ограничен, и основу конкурса составляют цена и сервисные услуги различных агентств. При этом, «экономия» средств считается финансовыми органами как разница между заявленной в конкурсе максимальной суммой контракта и суммой фактически заключенного контракта, хотя общеизвестно, что под «эффективностью» понимается отношение полученного результата к издержкам. Издержки, по данным наших опросов, со­ставляют от 3 000 до 40 000 рублей на проведение одной конкурсной процедуры. Кроме того, «сэкономленные средства» не поступают для дополнительного комплектования, а расходуются на другие цели. Появилась также практика сокращения бюджета на сумму сэкономленных средств – на комплектование библиотек на следующий год. Таким образом, ни о какой их эффективности конкурсных процедур в современном состоянии пока говорить нельзя.

В настоящее время применение ФЗ № 94 в практике текущего комплектования приводит к сле­дующим негативным явлениям:

• Неоднозначность трактовки норм ФЗ № 94 на местах (нормы трактуются по-разному не только в масштабах России, но даже в пределах одного города и одного субъекта РФ). В связи с этим необходимы четкие разъяснения от Министерства экономического развития РФ о порядке применения конкурсных процедур в комплектовании библиотечных фондов;
• Неправомерные требования к библиотекам: применять только одну процедуру (аукцион) или размещать всю сумму, выделенную на комплектование на год, без разбивки по кварталам;
• В последнее время появилась тенденция требования проведения закупок только у единственного источника (т.е. у издателей и производителей), что приводит к сужению круга издательств и обеднению фондов;
• «Откаты»;
• Появление случайных поставщиков;
• Ухудшение качества комплектования;

Наиболее острыми проблемами, с которыми сталкиваются издатели, книготорговцы при взаимодействии с библиотеками при проведении конкурсных процедур являются:

• невозможность выполнения заказа, сформированного 3–4 месяца назад. Книжный рынок очень динамичен, за время проведения конкурсных процедур книги уходят с рынка, заканчиваются тиражи в издательствах и у поставщиков, выходят новые, более полные переиздания книг. По закону, заказчик по согласованию с поставщиком, если это предусмотрено конкурсной документацией, вправе изменить не более чем на 10% предусмотренное контрактом количество товаров (ст. 9, п. 6). На практике необходимость замен по факту достигает 30 и более процентов. Причем нужна замена по наименованиям книг, тиражи которых закончились в издательствах и фирмах. Закон же разрешает замену только в количественном выражении. Таким образом выполнить контракт в рамках закона становится невозможно. В ряде случаев региональные финансовые органы требуют 100% выполнения заказа, что невозможно по вышеизложенным причинам;

• отсутствие единой унифицированной документации обусловливает различные требования к оформлению конкурсной документации участников из разных регионов страны;

• резко осложнилась ситуация с недобросовестными поставщиками (отсутствие при отборе поставщиков критерия деловой репутации привело к появлению на рынке организаций, не имеющих никакого опыта по комплектованию библиотек). Такой поставщик выставляет демпинговые цены, исключающие возможность выполнения контракта, а библиотеки не обладают достаточной юридической компетенцией при взаимодействии с недобросовестными поставщиками. Реестр недобросовестных поставщиков не работает;

• ужесточились взаимоотношения между издательствами и книгораспространителями (прежде всего между центральными и региональными издательствами и фирмами);

• многократно увеличились риски поставщиков, связанные с необходимостью предоставления обеспечения заявки, предварительной закупки ассортимента без гарантии получения госконтракта, кредитования библиотек, так как контракт оплачивается по мере поступления денежных средств. Это при­водит к сужению круга поставщиков и монополизации рынка и, как следствие, к обеднению книжных фондов. Библиотеки сталкиваются с не менее сложными проблемами:

1. Невозможность формулировки обоснованного технического задания и спецификации. На сегодняшний день в России отсутствует единый банк данных, который бы с достаточной оперативностью, полнотой и достоверностью отражал текущее предложение книжного рынка, по оценкам экспертов составляющее около 300 тысяч наименований книг (ежегодно в России издается около 120 тысяч новых наименований изданий, срок текущего комплектования включает 3 последних года). Рынок обновляется ежедневно. К началу проведения конкурсной процедуры комплектатор не может заранее определить, что появится у того или иного издательства или книготорговой фирмы не только в течение года, но и в ближайшее время. Поэтому при составлении спецификации к техническому заданию, с перечислением конкретных названий книг для приобретения в фонды конкретной библиотеки, комплектатор может использовать три варианта:

В первом случае, в связи с длительностью конкурсных процедур, библиотека рискует не получить необходимых изданий в фонд, так как тиражи быстро уходят с рынка и в фонд не попадут новинки (они не войдут в спецификацию); во втором – рискует еще больше, так как в рамках лота исполнитель контракта поставит любое издание, в том числе не отвечающее установленным критериям отбора документов в фонд и профилю комплектования библиотеки; в третьем – может быть обвинена в нарушении антимонопольного законодательства, а конкурсная процедура будет признана недействительной.

2. Отсутствие ценовых регуляторов книжного рынка, которые могли бы быть установлены «Единым отраслевым товарным реестром» (совместный проект Российского книжного союза и Российской книжной палаты), приводит к тому, что цена книг на аукционах падает ниже себестоимости. А если аукцион проводится по лотам без списков, то библиотеке может быть поставлена литература низкого качества. К примеру, средняя цена книги по искусству может упасть до 100,00 руб. за экземпляр. Соответственно в библиотечные фонды попадает некачественная продукция и по содержанию, и по полиграфическому исполнению.

3. Административные штрафы за неправильное составление технической документации, не освоение и нецелевое расходование средств;

4. Утрата оперативности, снижение качества комплектования и удорожание комплектования.

Применение конкурсных процедур приводит к искусственному взвинчиванию цен на приобретаемые документы. Ассортимент книготорговых фирм, как правило, пересекается не более чем на 10%. Поэтому ни один из поставщиков, выигравших торги, не в состоянии обеспечить весь ассортимент необходимых библиотеке изданий. Остальные издания перекупаются у других поставщиков по более высокой цене, что приводит к удорожанию комплектования. Ограничение числа поставщиков ведет к монополизму, искусственному завышению цен и делает невозможным качественное комплектование фондов библиотек.

5. Отсутствие сертифицированных специалистов среди библиотечного персонала (только четвертая часть библиотек имеет средства для их подготовки). Вместе с тем, требования к уровню квалификации членов конкурсных комиссий повышаются.

• включить издания, уже вышедшие из печати и представленные на рынке;
• установить «лоты» по тематике или видам издания (например, «социально-экономические науки», «искусство»…., «периодические издания», «нотные издания» и т.д.) без указания конкретных изданий;
• ориентироваться на имеющийся в наличии ассортимент «своего», проверенного поставщика.

Таким образом, применение ФЗ № 94 не ведет к экономии государственных средств и не способствует эффективности их использования. Введение ФЗ № 94 привело к снижению оперативности и качества комплектования, появлению трудно восполнимых лакун, увеличению трудозатрат, появлению случайных и недобросовестных поставщиков, удорожанию стоимости процедуры закупки и другим проблемам. Для контроля над расходованием бюджетных средств библиотеке достаточно иметь профиль комплектования, утвержденный учредителем библиотеки. Имеющийся зарубежный опыт, не только разных стран, но и разных континентов: Европы, Америки, Австралии, показывает, что для начала обязательного применения конкурсных процедур установлен достаточно высокий порог, а необходимость их проведения определяется самими библиотеками в зависимости от их реальных потребностей, а не навязанных сверху предписаний. В соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями, этот порог составляет 162 тыс. евро. (т.е. более 7 млн. рублей). Ряд стран (Австралия, Великобритания и др.), получив отрицательный опыт в эффективности использования конкурсных закупок для текущего комплектования библиотек, отказались от требования обязательности их проведения. Определенный интерес для принятия дальнейших шагов представляет опыт Латвии, где в соответствии с новым «Законом о публичных закупках» Латвийской Республики, принятым в апреле 2006 г. и вступившим в силу с 1 мая 2006 г.[1], в статье 5 «Исключения по применению процедур закупки» сказано: «Заказчик (в нашем случае – библиотека) не применяет установленные настоящим Законом процедуры закупки в случае, если договор имеет договорную цену менее 70 000 латов (т.е. примерно 3,5 млн. руб.) и заключается на: «2) закупку печатных работ электронных изданий и других документов для пополнения фондов библиотек или организации образовательного и исследовательского процесса в образовательных учреждениях и государственных и университетских научных органов». Необходимо учитывать Директиву Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями[2] и в соответствии с опытом развитых стран Европы и мира в использовании конкурсных процедур для текущего комплектовании библиотек установить более высокий порог обязательного применения конкурсных процедур для текущего комплектования государственных и муниципальных библиотек в размере 162 тыс. евро (т.е. более 7 млн рублей).

От применения конкурсных процедур не выигрывает никто – ни государство, которое вместо экономии средств получает увеличение затрат, ни библиотека, которая теряет оперативность комплектования и качество фондов, ни издатели и поставщики, которым становится невыгодно играть в «тендерные игры».

Внедрение конкурсных процедур в технологию текущего комплектования приводит к неоправданной и расточительной трате государственных средств. Не к экономии, а к многократному искусственному увеличению государственных расходов на комплектование в масштабах государства, к необратимым последствиям для России в целом: к искусственному обеднению библиотечных фондов и, как следствие – к ухудшению уровня обслуживания населения, потере интереса к библиотекам и чтению, снижению интеллектуального уровня нации.

В связи с этим Российской библиотечной ассоциацией сформулированы следующие предложения:

1. При утверждении Правительством РФ проекта «Номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд для целей определения одноименности товаров, работ, услуг» (Письмо Минэкономразвития России от 26 ноября2007 г. №18311-АП/Д04 «О номенклатуре товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд») добавить в группу товаров 22 класса «Печатная продукция и записанные носители информации» для идентификации книг и других изданий, как одноименного товара, уточняющую фразу – «одного тиража».

Данная поправка снимет имеющиеся в настоящее время ограничения, существующие для закупки книг и других документов, как одноименных товаров (в настоящее время это разрешено один раз в квартал в пределах лимита, установленного Центральным Банком России – до 100 тысяч рублей и методом запроса котировок – до 500 тысяч рублей), что в сочетании с возможностью закупки у издателей и производителей, как у единственного источника (ст.55, п.19) позволит библиотекам вернуться к нормальному оперативному и качественному комплектованию библиотечных фондов.

2. В соответствии с директивой Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями и в соответствии с опытом развитых стран Европы и мира в использовании конкурсных процедур для текущего комплектовании библиотек установить более высокий порог обязательного применения конкурсных процедур для текущего комплектования государственных и муниципальных библиотек в размере 162 тыс. евро (т.е. более 7 млн рублей) и внести соответствующие поправки в действующее законодательство.

3. Министерству экономического развития совместно с Министерством культуры РФ и Российской библиотечной ассоциацией подготовить соответствующие разъяснения для субъектов РФ о порядке применения конкурсных процедур в комплектовании библиотечных фондов для однозначной трактовки норм ФЗ на местах.

Предлагаемые меры, на наш взгляд, сгладят негативные последствия применения ФЗ № 94 и позволят библиотекам вернуться к нормальному, высококачественному, содержательному комплектованию библиотечных фондов.

Исп. Эйдемиллер И.В.,
Зав. НИО библиотечных фондов,
Российская национальная библиотека
Тел.(812) 718 86 13
e-mail: i.eidemiller@nlr.ru