Новый виток

Региональное библиотечное законодательство: современное состояние и перспективы

За почти 15 лет библиотечное законодательство субъектов РФ прошло трудный путь развития. Что повлияло на этот процесс и каковы дальнейшие перспективы регионального законотворчества?

Елена Ивановна Борисова, старший научный сотрудник НМО РНБ, Санкт-Петербург

В 2007 ГОДУ вопросы законодательного обеспечения российских библиотек постоянно находились в центре внимания Правительства РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Общественного комитета содействия развитию библиотек. Проблемы формирования нормативно-правового обеспечения библиотек в условиях внедрения ФЗ N131 регулярно обсуждались на региональном и местном уровнях. Не случайно первостепенной задачей проекта "Концепции развития библиотечного дела до 2015 года" является приведение законодательной базы в соответствие задачам библиотечного обслуживания населения.

Первые региональные законы "О библиотечном деле", принятые вслед за федеральным, копировали его в содержательном и структурном аспектах, поскольку рождение регионального законодательства происходило в условиях становления федерализма. Региональный опыт законотворчества отсутствовал. Некоторым регионам, как, например Липецкой области, пришлось упорно отстаивать право иметь библиотечный закон на своей территории.

Отрадно, что по содержанию и структуре современные региональные законы о библиотечном деле становятся всё более разнообразными, отражающими местную специфику. Наблюдается устойчивая положительная тенденция к большей конкретизации и детализации их правовых норм, развивающих федеральные установления.

Совместными усилиями федерального центра, региональных властей и профессионального сообщества региональный уровень библиотечного законодательства сформировался в России уже к 2000 году. Превалирующее большинство регионов (из 89 субъектов РФ - 63 региона) выбрали Закон как документ высшей юридической силы, законодательно обеспечив развитие библиотечной отрасли на своей территории, и лишь немногие (13 субъектов РФ) ограничились распорядительными документами исполнительной власти. Это означало, что большинство субъектов РФ признавали библиотечную отрасль значимой для развития своей территории.

В этом вопросе Россия продолжила традиции федеративных зарубежных государств, в которых библиотечное законодательство территорий достаточно хорошо развито. Для сравнения: в США практически в каждом штате приняты от 5 до 7 законов в области библиотечного дела.

Почти пятнадцать лет региональное библиотечное пространство формируется в русле реформ российской государственности. Какие же основные направления проводимых государственных реформ оказались наиболее значимыми для его развития?

Первое - это изменение административно-территориального деления РФ с целью укрупнения её субъектов привело к необходимости ревизии нормативно-правовых документов в новых субъектах РФ.

Так, вступивший в силу в декабре 2001 года Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта РФ" изменил картину федеративного устройства России. Старт преобразованиям был дан в 2005 году, когда Пермская область объединилась с Коми-Пермяцким АО. В начале 2007 года образовался новый субъект РФ в результате присоединения к Красноярскому краю Таймырского и Эвенкийского автономных округов, а в середине этого же года Камчатская область вместе с Корякским АО образовали Камчатский край. С 2008 года в состав Иркутской области вошёл Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.

По состоянию на 1.03.2008 года в состав РФ входят 83 субъекта (вместо ранее действовавших 89). Это 21 республика, 46 областей, 9 краев, 1 автономная область, 4 автономных округа и 2 города федерального значения.

Вновь образованные субъекты РФ (пока это Красноярский и Камчатский края, а также Иркутская область) стоят перед проблемой разработки новых региональных библиотечных законов. Пермский край успешно с этой задачей справился, приняв в феврале 2008 года закон о библиотечном деле.

Другое направление - систематизация и кодификация российского законодательства повлекли за собой резкое сокращение сферы регулирования отраслевых актов. С юридической точки зрения, кодификация законодательства - это форма переработки действующих нормативных актов в определённой сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства. В этом смысле кодификация - форма совершенствования законодательства, и её результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (например, кодекс), заменяющий ранее действовавший нормативный акт. Систематизация и кодификация российского законодательства способствовали тому, что применение федерального и региональных законов о библиотечном деле стали всё более сокращаться из-за перекрытия его норм, прежде всего, кодифицированным законодательством - гражданским, налоговым, бюджетным, административным. В результате процессов кодификации и систематизации, важных для развития правового общества, сфера правового регулирования библиотечного дела существенно сузилась.

И, наконец, третье. Разграничение полномочий между органами государственной власти и становление местного самоуправления привели к необходимости полной ревизии содержания региональных законов о библиотечном деле.

Во многих субъектах РФ законодательство о библиотечном деле было пересмотрено с учётом норм небезызвестного Федерального закона N122 уже к концу 2004 года. Из текстов были исключены положения базовых законов, не подпадающих под вопросы, отнесённые к компетенции органов власти регионов, а также связанные с необходимостью приведения финансовых обязательств в соответствие с имеющимися полномочиями. Но глубокая трансформация регионального правового поля библиотечной отрасли произошла в связи с переходом к местному самоуправлению и вступлением в силу ФЗ N131 и ряда других законов по организации местного самоуправления. По данным Министерства культуры РФ, проводившего мониторинг ситуации по реализации ФЗ N131 в регионах, 70% субъектов РФ привели региональные нормативные акты в соответствие с действующим федеральным законодательством. Большинство регионов России либо заменили действующие законы о библиотечном деле, зафиксировав новые реалии в организации библиотечного обслуживания населения в новых документах, либо внесли коррективы в действующие законы о библиотечном деле. Некоторые временно отменили законы о библиотечном деле, занимая выжидательную позицию. Однако в целом можно констатировать, что на региональном уровне всё больше осознается роль и значение правового регулирования в развитии библиотечной отрасли. С помощью регионального закона многим регионам удалось успешно урегулировать проблемы, порождённые реформой местного самоуправления, а именно: распад ЦБ С, сокращение библиотечной сети и т. д.

На сегодняшний день (уже приходит информация из регионов) в условиях местного самоуправления произошло усиление функции прокурорского надзора. В связи с этим статус регионального библиотечного закона резко повысился, так как исполнение его норм теперь строго подконтрольно. Недобросовестным чиновникам на местах придется блюсти законность, а местному библиотечному сообществу следует приложить максимум усилий, чтобы закрепить непосредственно в тексте закона такие важные вопросы, как финансирование, статус библиотек, их имущественные права т. д.

Ряд регионов умело использовали закон как защитный правовой механизм. Это, например, законы "О библиотечном деле в Алтайском крае" (2007 г.), "О библиотеках и библиотечном деле в Архангельской области" (2005 г.), "О библиотечном деле в Брянской области" (2006 г.), "О библиотечном обслуживании населения Московской области общедоступными библиотеками" (2006 г.) и законы ряда других субъектов. Анализируя тексты этих законов, мы можем выявить следующий перечень наиболее значимых вопросов, на которые следует обратить особое внимание региональным законотворцам, стоящим перед задачей обновления и совершенствования законов о библиотечном деле:

* определение понятия и функций муниципальных библиотек разных уровней;

* статус межпоселенческой библиотеки;

* роль и значение ЦБС как структурного образования, объединяющего библиотеки на добровольных началах;

* требования к территориальному размещению общедоступных библиотек;

* координирование в области создания и совместного использования ресурсов библиотек, расположенных на территории района;

* сбор статистических данных о деятельности библиотек поселений;

* разграничение компетенций между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления с конкретными формулировками их полномочий по отношению к библиотекам.

В свете последней проблемы интерес представляет опыт Курганской области, принявшей в 2005 году специальный Закон "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Курганской области отдельными государственными полномочиями Курганской области в области библиотечного дела".

Этот документ делегирует органам местного самоуправления обязанности по выплате ежемесячных надбавок библиотечным работникам за общий стаж работы, дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет с обязательным использованием средств строго по назначению и предоставлении финансовым органам информации и отчётных документов. Органы государственной власти не только оказывают органам местного самоуправления методическую помощь, но и контролируют их. Они берут на себя обязательства ежегодно предусматривать в законе Курганской области о бюджете финансовые средства в форме субвенций для органов местного самоуправления из регионального фонда компенсаций. К тексту Закона приложена специальная методика расчёта органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских и сельских поселений на осуществление этих полномочий. Этот закон имеет существенное преимущество по сравнению с другими региональными документами библиотечной отрасли, так как лишён декларативности, кроме того, включает нормы об административной ответственности за его нарушение. В современных условиях, когда возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законности в регионах и на местах, закон превращается в мощное и действенное средство управления библиотечным делом. В этом смысле опыт Курганской области заслуживает повсеместного распространения.

Не менее значим опыт Республики Карелия, которая первая в 2005 году приняла Закон "О финансовых нормативах, применяемых при расчёте межбюджетных трансфертов их бюджета РК бюджетам муниципальных районов и городских округов". Он не входит в разряд так называемых библиотечных. В ряду насущных вопросов местного самоуправления, для которых устанавливаются единые финансовые нормативы, значится организация библиотечного обслуживания.

Современное региональное библиотечное пространство расширяется за счёт включения библиотечных вопросов в другие региональные (не библиотечные) законы, нормы которых защищают интересы библиотек (опыт Республики Карелия) или за счёт регулирования определенного аспекта организации библиотечного обслуживания в специальном законе (например, взаимоотношения уровней власти).

Возрастает роль регионального библиотечного законодательства как фундамента для формирования муниципального уровня нормативно-правовой документации, который в настоящий момент находится на начальном этапе формирования. В муниципальных образованиях появляются положения об организации библиотечного обслуживания, различные решения и приказы органов местного самоуправления по вопросам библиотечного обслуживания населения. Круг вопросов, которые находятся в их поле зрения достаточно, широк. Как правило, освещаются общие принципы организации обслуживания населения, библиотечные фонды, принципы и нормативы организации библиотечного обслуживания, социальная поддержка библиотечных работников, финансовое обеспечение. В нормативно-правовой документации муниципального уровня должны получить развитие основные положения региональных библиотечных законов, в полной мере должны учитываться возможности конкретных территорий в развитии библиотечного обслуживания населения.

Итак, на наш взгляд, региональное библиотечное законодательство на современном этапе находится на новом витке своего развития.

Во-первых, обновляются содержательно и структурно действующие законодательные акты о библиотечном деле.

Во-вторых, расширяется региональное правовое пространство в связи с включением в него законодательных актов, регулирующих определённый аспект отношений, возникающих в библиотечной сфере, а не только организацию обслуживания населения в целом.

И, наконец, актуализируется роль и значение регионального библиотечного законодательства как основы формирования нормативно-правовой базы муниципального уровня.

Ближайшая перспектива развития регионального библиотечного законодательства видится в построении правовой вертикали "федеральный - региональный - местный уровень", когда каждый низлежащий уровень в границах своей компетенции чётко определяет полномочия и ответственность органов власти и местного самоуправления за развитие библиотечного дела, учитывая местные особенности, влияющие на библиотечное обслуживание населения. Такой путь развития регионального библиотечного законодательства станет реальной гарантией обеспечения прав граждан на библиотечное обслуживание, их доступа к информации, знаниям и культуре.