Проблемы отрасли: законодательное обеспечение деятельности библиотек на федеральном уровне

Социально-экономические и политические преобразования последних лет оказали существенное влияние на дальнейшее развитие библиотечной отрасли и потребовали пересмотра нормативно-правовой базы деятельности библиотек, и в первую очередь, на федеральном уровне.

Елена Ивановна Борисова, кандидат педагогических наук, старший научный сотрудник НМО РНБ, Санкт-Петербург

КАК ИЗВЕСТНО, фундаментальную основу нормативно-правового обеспечения библиотечной отрасли составляют Федеральные законы "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов". Принятые в середине 90-х годов прошлого века, они длительный период времени играли позитивную роль в развитии библиотечной отрасли. Однако их концепция разрабатывалась в период становления российского законодательства, практически сразу же после введения в действие Конституции России (1993). В связи с этим законы включали в себя большое количество норм, регулирующих неспецифические для библиотечного дела отношения. Позднее эти нормы заняли своё законное место в кодифицированных отраслях права - Гражданском, Бюджетном, Налоговом и т. д.

К тому же с начала 1990-х годов российское законодательство находится в состоянии непрерывного реформирования. На сегодняшний день оно сделало значительный шаг вперёд, что обусловило необходимость приведения федеральных библиотечных законов в соответствие с современными реалиями и тенденциями, срочной ликвидации существующих противоречий.

Базовые законы

Задачей первостепенной важности последних лет стала подготовка новых редакций федеральных законов "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов".

Заметим, что правовые нормы принятых в конце 1994 года ФЗ "О библиотечном деле" и ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" впервые корректировались после введения в действие федерального закона от 22.08.2004 N 122 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов".

Наибольшее несоответствие ФЗ "О библиотечном деле" нововведениям действующего российского законодательства стало ощущаться в связи с реализацией N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и Ш99-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий". В библиотечном законе не был проработан ряд терминологических, юридических и экономических вопросов, регламентирующих деятельность муниципальных библиотек, которые являются основным звено, осуществляющим библиотечное обслуживание значительной части населения России. Кроме того, значительная часть правовых норм ФЗ "О библиотечном деле" в связи с концептуальными изменениями в российском законодательстве к этому моменту являлись устаревшими.

По этим причинам весной 2007 года совместно с Комитетом по культуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций и Российской библиотечной ассоциацией был подготовлен проект новой редакции Федерального закона "О библиотечном деле". В ней определён ряд важнейших понятий ("библиотечный фонд", "межпоселенческая библиотека", "электронная библиотека"), существенно расширены обязанности государства и органов местного самоуправления по развитию библиотечного дела, отредактированы права и обязанности библиотек.

Перспективы вынесения нового законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу в обозримом будущем были обозначены Председателем Государственной Думы РФ Федерального Собрания Б. В. Грызловым в выступлении на XII Ежегодной конференции РБА в Брянске (2007 г.). А в январе 2008 г. в своём выступлении на третьем заседании Общественного комитета содействия развитию библиотек Б. В. Грызлов подчеркнул, что активная работа по совершенствованию базового федерального закона "О библиотечном деле" продолжается и основная цель этой деятельности - адаптация закона к новым потребностям развития отечественных библиотек.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов"" (в части упразднения платного экземпляра и совершенствования формирования обязательного экземпляра) стал законодательной инициативой депутатов-членов Комитета Государственной Думы по культуре. Федеральный закон N 28 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов"" был принят 26 марта 2008 года. Внесённые изменения касаются определения ряда основных понятий ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", целей формирования системы обязательного экземпляра, видов документов, входящих в состав обязательного экземпляра документов, а также вопросов доставки обязательного экземпляра печатных изданий, неопубликованных документов, официальных документов, стандартов, электронных изданий, аудиовизуальной продукции и документов, выполненных на различных носителях. Уточнены формулировки следующих понятий "документ", "обязательный экземпляр субъекта РФ", "обязательный экземпляр муниципального образования", "получатель документов", "национальный библиотечно-информационный фонд документов РФ".

Упразднён институт платного обязательного экземпляра, что потребовало также исключения термина "бесплатный" экземпляр, так как сфера действия Закона распространяется только на обязательный экземпляр, передаваемый получателям безвозмездно. Перечень документов, которые входят в состав обязательного экземпляра, дополнен следующими видами: программы для ЭВМ и базы данных на материальных носителях, стандарты, комбинированные документы.

Особо отметим, что введён новый обязательный экземпляр электронных изданий (число которых увеличено до пяти) для Президентской библиотеки им. Б. Н. Ельцина (Ст. 13, п. 2,3).

На Президентскую библиотеку возложены обязанности по комплектованию, обеспечению сохранности и использования обязательного экземпляра электронных изданий (ст. 18, п. 1).

Кроме того, к получателям документов (статья 1 Закона) отнесены не только юридические лица, но и их структурные подразделения, так как, например, Парламентская библиотека, не является самостоятельным юридическим лицом, но осуществляет функции по получению, хранению и использованию официальных документов.

Ловушка для комплектатора

Регулирование деятельности российских библиотек на федеральном уровне не ограничивается рамками базовых библиотечных законов. Не менее важной составляющей являются правовые нормы законодательных актов других ветвей законодательства (например, гражданского, таможенного, налогового и др.), смежных с библиотечной. К сожалению, практика последних лет показывает, что при проведения правовой реформы в России в процессе обновления значительного количества ранее действовавших законов интересы библиотеки зачастую не учитываются. Остановимся лишь на некоторых наиболее острых проблемных моментах.

В связи со вступлением в действие с 1 января 2006 года Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" возникли серьёзные и трудно преодолимые проблемы в комплектовании библиотек. Нормальное комплектование государственных библиотек практически остановилось из-за того, что многие местные финансовые органы требовали рассматривать книги при их приобретении как "одноимённые товары", подлежащие общим конкурсным процедурам. Любая книга должна была обезличено приобретаться в составе заказа на общую сумму выделяемых на комплектование средств. Но любая книга, если только речь не идёт об изданиях одного тиража, имеет свои специфические особенности: тематику, качество, ценовые характеристики. В связи с этим книги не могут считаться "одноимённым товаром".

Практика применения существующего порядка закупок для государственных и муниципальных нужд оказалась неприменима при приобретении литературы для фондов библиотек.

Исходя из реальной практики и откликаясь на предложения Российской библиотечной ассоциации, Общественного Комитета содействия развитию библиотек, в Государственной Думе были поддержаны предложения о внесении поправок в действующий федеральный закон о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд.

В результате 27 июля 2007 года был принят Федеральный Закон N 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данный Закон утвердил значимую для текущего комплектования поправку к статье 55:

"...осуществляется размещение заказов на поставки печатных и электронных изданий определённых авторов, оказание услуг по предоставлению доступа к электронным изданиям для обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, государственных и муниципальных библиотек, государственных научных организаций у издателей таких печатных и электронных изданий в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права на использование таких изданий" (Федеральный Закон N 218-ФЗ от 27.07.2007 г. Глава 6. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Статья 55. Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), п. 48, пп. 19.

Эта поправка позволяет комплектаторам закупать книги без конкурсных процедур непосредственно в издательствах, как у единственных источников. Закон вступил в силу с 1 октября 2007 г.

Невзирая на столь, казалось бы, позитивный результат, принятых мер явно недостаточно, и на законодательном уровне ещё предстоит решить ряд проблем: вывести текущее комплектование библиотек из процедуры аукциона, признать книги одноименным товаром только в случае, если они являются книгами одного тиража и, наконец, опираясь на опыт цивилизованных стран (Директива Европейского парламента и Совета 2004/18/ЕС о закупках, осуществляемых государственными организациями), поднять планку обязательного применения конкурсных процедур для текущего комплектования библиотек до уровня ?137 тыс. (то есть более 4,5 млн. рублей).

Права авторов и бесправие библиотек?

Другая не менее значимая для библиотек проблема - ведение с 1 января 2008 года в действие Четвёртой части Гражданского кодекса РФ, который существенно ограничил доступность информации для пользователей. В условиях формирования рыночных отношений охрана авторских прав строится на защите в первую очередь их коммерческих интересов. В результате возникает противоречие между интересами библиотек и авторов. Первые стремятся к доступности любой информации для читателей, а вторые - к получению законного вознаграждения за свой труд. Наиболее проблемной для библиотечной сферы в новом ГК РФ признана ст. 1274, п. 2. В соответствии с её нормами накладываются ограничения на безвозмездное использование произведений в электронной форме при организации доступа удалённых пользователей к информации. Это относится к существующим ныне службам электронной доставки документов, различным проектам электронных библиотек и т. д. К сожалению, высказанные специалистами в библиотечной сфере (в том числе и РБА) аргументы против принятия данной формулировки не были услышаны. Возможно, одним из вариантов решения противоречия, которое существует между интересами авторов и общества - формирование на уровне федеральных законов рамочных норм, ограничивающих общие принципы ограниченного использования библиотеками объектов исключительных прав и перенесение детального их регламентирования на уровень подзаконных актов, например, постановлений Правительства. Это позволит, не нарушая структуры Гражданского Кодекса РФ, возложить регулирование ограничений авторских и смежных прав для целей образования, науки и культуры на орган, непосредственно ответственный за формирование и реализацию национальной политики в указанных сферах, и в то же время - оперативно реагировать на изменение общественных отношений под влиянием развития современных технологий. Примеры регулирования ограничений на уровне подзаконных актов наличествуют как в государствах англосаксонской правовой семьи, например в Англии и Ирландии, так и в государствах романо-германской правовой традиции, таких как Дания и Бельгия.

Однако интересы библиотек в правовом пространстве смежного законодательства достаточно широки и не ограничиваются только урегулированием вопросов доступа к информации или комплектования библиотечных фондов. В связи с этим требуется постоянное пристальное внимание к законотворческому процессу со стороны общественности, чтобы уже на стадии разработки документов выявлять и ликвидировать недостатки.

Так, в Государственной Думе рассматривался законопроект N 386525 - 4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Для библиотек принципиальное значение имеют принятие статьи 7 "Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и статьи 13 "Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", в соответствии с которой государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности "создают при необходимости пункты подключения к информационно-телекоммуникационным сетям, в том числе к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в местах, доступных для пользователей информации (в помещениях государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек и в других местах, определённых законодательством Российской Федерации)". Уже на стадии разработки законопроекта приоритет должен быть отдан общедоступным муниципальным библиотекам, которых в стране насчитывается около 48 тыс., максимально приближенных как к местному населению, так и к местным органам власти.

Итак, развитие федерального уровня нормативно-правового обеспечения деятельности библиотек на современном этапе должно осуществляться в двух направлениях:

* совершенствование базовых федеральных законов "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов";

* введение изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство, смежное с библиотечным, с целью отражения в нём интересов библиотек и обеспечения гарантий их эффективной деятельности.

Очевидно, что базовые законы продолжают сохранять значение правовой основы библиотечной отрасли. Однако роль нормативно-правовых документов, вновь принимаемыми другими отраслями законодательства, смежными с библиотечным, неуклонно возрастает.

В связи с этим обстоятельством не стоит забывать, что создание наиболее благоприятного для деятельности библиотек правового режима, обеспечивающего их эффективную работу, является благородной задачей, способствующей процветанию общества.